Por: Gerardo Weihmann y Esteban Figueroa

Los proyectos de infraestructura, tanto los desarrollados por el sector público como los promovidos por el sector privado, son complejos y de gran impacto para la sociedad, por lo que requieren una planeación cuidadosa, más aún cuando cada proyecto no es reproducible, sino sui géneris.

Todo problema de naturaleza compleja presenta, cuando menos, una de las siguientes propiedades: i) atributos múltiples; ii) gran número de factores; iii) más de un tomador de decisiones, y iv) incertidumbre.

Respecto a esta última propiedad, hay incertidumbre cuando no se conoce con certeza el resultado de un evento futuro; sin embargo, únicamente la incertidumbre que resulta relevante al afectar el bienestar de las personas se puede considerar como riesgo. Así, todo riesgo implica incertidumbre, mas no todo suceso incierto conlleva riesgo. Peter L. Bernstein sostiene que la idea revolucionaria que traza la frontera entre el pasado y la época moderna es el entendimiento y la cuantificación del riesgo.1 La capacidad para administrar el riesgo permite tomar decisiones de manera racional, por lo que ésta ha sido motor central para el progreso tecnológico, el crecimiento económico y las mejoras en la calidad de vida de la humanidad.

Consideraciones para el desarrollo de los proyectos de infraestructura

Factores clave en todo proyecto de infraestructura, pero en especial en grandes proyectos nacionales, son: i) la visión integral y la estrategia a largo plazo de los diferentes tipos de proyectos de infraestructura a nivel nacional; ii) la atención a la problemática social; y iii) la protección al medio ambiente.

Visión integral y estrategia a largo plazo

En el mundo, los cambios, tanto tecnológicos como sociales, han venido acelerándose casi de manera continua, y a medida que el ritmo del cambio se ha incrementado, también ha aumentado la complejidad de los problemas y con ello el tiempo necesario para resolverlos. Esta aceleración del cambio hace que los problemas sean más variados y reduce la vigencia de las soluciones, por lo que cuando finalmente se ha encontrado la solución a cierto problema, éste ha cambiado en una magnitud tal que la solución ya no es eficaz o ya resulta irrelevante.

Russell Ackoff señala que hasta épocas recientes, los cambios habían sido lo suficientemente lentos como para permitir a las personas asimilarlos, ya fuera mediante adaptaciones menores ocasionales o por simple acumulación y transferencia a la siguiente generación, para que lidiara con ellos. En el pasado, debido a que los cambios no presionaban de manera significativa a las personas, no recibían la atención debida. Hoy, la adaptación a los cambios acelerados, tanto a nivel empresarial como gubernamental, requiere ajustes con mayor frecuencia y de mayor magnitud y eficacia, tanto en lo que se hace, cuanto en cómo se hace. Derivado de la creciente interconectabilidad e interdependencia de individuos, grupos, organizaciones, instituciones y sociedades, los entornos se han vuelto más complejos y menos predecibles, es decir, más turbulentos.

Para Ackoff, el tiempo que transcurre entre el estímulo y la respuesta permite el surgimiento y desarrollo de situaciones de crisis. Una proporción creciente de respuestas de la sociedad a los problemas que enfrenta son reacciones, por desesperación, y no iniciativas, por deliberación. Además, la solución atinada de un problema requiere encontrar la correcta respuesta al problema correcto; en la mayoría de ocasiones, las fallas en la solución de los problemas radican más en una mala identificación del problema que en una mala solución al problema correcto.

En el pasado, todo problema de índole compleja, como el que representan los proyectos de infraestructura, se descomponía en problemas más sencillos de manejar según diferentes disciplinas; así, cada disciplina resolvía su parte del problema y todas estas soluciones parciales se integraban nuevamente en una sola solución, en la que el total era igual a la suma de las partes.

Dada la complejidad y las interrelaciones cada vez mayores entre los diferentes componentes de un problema, este método de optimizar cada componente por separado ya no brinda la mejor solución total. Consecuentemente, en la planeación estratégica pública y privada se debe incorporar una visión sistémica, en la que desde el punto de vista estructural el sistema es divisible, pero desde el punto de vista funcional es indivisible en cuanto a que si se separa en componentes, se pierden algunas de sus propiedades esenciales. Así, el desempeño del sistema depende, de manera crítica, de qué tan bien encaja y trabaja cada componente, y no simplemente de qué tan bien funciona cada componente por separado.

Con esta idea, es necesario contar con una planeación estratégica integral de largo plazo para los proyectos de infraestructura, que busque maximizar el rendimiento financiero y económico de recursos notoriamente insuficientes para satisfacer todas las necesidades de la población. Así, además de asignar de la mejor manera los escasos recursos disponibles, es condición necesaria clarificar, cuando menos, otros tres propósitos clave de la planeación:

• Adaptar a la entidad privada o pública para que pueda enfrentar tanto amenazas como oportunidades, identificar opciones estratégicas relevantes y ajustarse a su entorno.
• Integrar las actividades estratégicas para que magnifiquen las fortalezas y minimicen las debilidades, para alcanzar las metas en la forma más eficaz y eficiente posible.
• Crear un sistema de aprendizaje de tal manera que el recurso humano se realimente con las decisiones estratégicas tomadas en el pasado.

¹ El desarrollo de la teoría matemática de la probabilidad es reciente, pues apenas inició a mediados del siglo xvii, cuando el noble francés Antoine Gombauld, también conocido como Chevalier de Méré, le planteó al matemático Blaise Pascal una serie de cuestionamientos sobre los juegos de azar y este último, intercambió ideas con el también matemático y abogado Pierre de Fermat.

Se necesita, entonces, precisar objetivos estratégicos claros y elaborar programas estratégicos detallados que integren la infraestructura que más requiere cada sector. También es preciso detallar presupuestos que permitan controlar las actividades estratégicas y las operativas. Estos programas deben tener un alcance transexenal, que definan para cuando menos los próximos 25 años el cuándo, el dónde y el tipo de obra que se va a ejecutar, tanto inicialmente como en etapas subsecuentes. Finalmente, dado que no se puede administrar lo que no se puede medir, hay que establecer sistemas de monitoreo y controles, así como sistemas de incentivos alineados con los objetivos y programas creados. Este proceso es más complejo de llevar a cabo en el sector público que en el sector privado.

El proceso de definición de estrategias hace necesaria la identificación, la medición, la administración y la implantación de técnicas para encontrar una relación óptima entre riesgo y rendimiento en proyectos de infraestructura. También es cada vez más necesario tener sistematizado un proceso de revisión de las estrategias

Identificación Encontrar los riesgos más relevantes, lo que requiere una visión integral, pues puede haber un riesgo que guarde una relación negativa con otro, de modo que su efecto negativo se vería neutralizado en por el efecto opuesto de aquel.

MediciónCuantificar la relación de intercambio entre los riesgos con sus costos y probabilidades de ocurrencia y los beneficios de diferentes opciones de infraestructura.

Administración Existen diferentes formas de administrar un riesgo; las principales son:

• Evitar el riesgo, aunque no siempre es posible o deseable.
• Controlar el riesgo para reducir su impacto negativo mediante acciones ejecutadas antes, de manera concurrente o con posterioridad a la aparición del evento.
• Absorber el riesgo, incluyendo la opción de diferir la decisión cuando aún no hay información relevante disponible que se podría conocer en el futuro inmediato y que podría modificar la decisión si se decidiera en este momento.
• Transferir el riesgo, que es una estrategia que suele generar la mayor eficiencia económica.

Implantación Implementar la estrategia seleccionada, tratando de minimizar sus costos.

Revisión Revisar sistemáticamente las estrategias para proyectos de infraestructura, pues puede suceder que cuando finalmente se tienen todas las respuestas, las preguntas hayan cambiado.

Atención a la problemática social

México ocupa el lugar número 11 por el tamaño de su producto interno bruto;¹ sin embargo, en términos de la distribución del ingreso entre la población, en 2011 nuestro país tuvo un coeficiente de Gini, como medida de desigualdad en el ingreso de sus habitantes, de 51.7.² El coeficiente era de 48.2 en el año 2008.

Esta distribución inequitativa de la riqueza y la disparidad regional representan un serio problema para México. Entidades como el Distrito Federal, Campeche y Nuevo León presentan niveles de desarrollo muy superiores a los estados de Guerrero, Oaxaca o Chiapas. Esta disparidad ha sido un factor determinante para que en 2011, México fuera el segundo país con mayor monto de ingresos por remesas familiares (22 730 millones de dólares estadounidenses), sólo superado por India (56 430 millones de dólares), pero arriba de China (19 800 de millones de dólares). Estos ingresos son también la segunda mayor fuente de ingreso extranjero, sólo inferiores a los ingresos por exportaciones de petróleo (56 430 millones de dólares) y superiores a los ingresos por turismo (11 660 millones de dólares), lo que representa el 2.0% del PIB de 2011. La infraestructura se convierte en elemento clave, aunque no sea un requisito suficiente, para reducir esta disparidad regional.

Los 115 millones de habitantes del país integran 29 millones de familias, de las cuales casi tres cuartas partes radican en zonas urbanas. Se estima que dentro de medio siglo, el número de familias en zonas urbanas se duplicará, mientras que en las zonas rurales habrá crecido sólo alrededor del 30%. Así, México enfrenta el reto de duplicar en menos de 50 años el entorno urbano que ha creado a lo largo de toda su existencia y también modificar el marco socioeconómico que prevalece en el ámbito rural para revertir esta tendencia de migración hacia las principales zonas urbanas, tratando de reducir la desigualdad, la marginación y pobreza extremas y de asegurar la autosuficiencia alimentaria. Los proyectos de infraestructura son clave para superar estos retos.

La creación de nuevas fuentes de trabajo es apremiante, pues se estima que de los 46 millones de personas que actualmente perciben un ingreso, 20 millones se ubican en la economía informal. Así, nuestro país enfrenta el reto para los próximos cincuenta años, de incrementar la oferta de empleo formal para cuando menos otros 60 millones de mexicanos.

Aunque los grandes proyectos de infraestructura traen consigo importantes beneficios a la sociedad mexicana en su conjunto, en ocasiones resultan mayores los costos incrementales que los correspondientes beneficios a nivel local. Aunados a esta asimetría aparecen intereses económicos y políticos de terceros, que complican aún más la problemática social, reducen la eficiencia económica e inclusive propician la cancelación del proyecto, aunque éste sea factible desde el punto de vista técnico, financiero y económico. Es primordial atender con toda prontitud y eficacia cualquier potencial problemática social, con visión proactiva y no reactiva, antes de que crezca y se complique.

Las estrategias que reducen los efectos sociales negativos son, entre otras, las siguientes: i) mantener la comunicación directa y permanente con los líderes locales, buscando siempre la intervención de los gobiernos estatales y municipales, dado que ellos conocen la problemática de la región mejor que el gobierno federal y porque, de no hacerlo así, pueden boicotear el proyecto; ii) abrir posibilidades de generación de empleos y capacitación de pobladores de las comunidades para desarrollar nuevas actividades relacionadas con el proyecto de infraestructura, tanto durante su etapa de construcción como durante su operación; iii) emprender obras complementarias no relacionadas directamente con el proyecto pero que repercuten en la comunidad, como escuelas, centros de salud, caminos complementarios, puentes y pasos vehiculares; alcantarillado y agua potable, energía eléctrica y otros.

Protección al medio ambiente

El tema de la sustentabilidad del medio ambiente ha cobrado cada vez mayor relevancia nacional y mundial en proyectos de infraestructura, a la luz de la cada vez más estricta legislación ambiental. Hay que analizar e incorporar las consideraciones ambientales al proyecto desde sus etapas de planeación y diseño, y sus costos, que son cada vez mayores, deben ser un componente en la evaluación financiera y económica. Una inadecuada gestión del tema ambiental, al igual que del tema social, pueden llegar a castigar el rendimiento financiero de un proyecto y, en caso extremo llevarlo, por falta de recursos presupuestales, a su cancelación.

¹Hace una década (2001), era la novena economía mundial.

² La máxima igualdad en la distribución del ingreso está indicada con un coeficiente de cero y la máxima desigualdad con un coeficiente de 1.00 (todo el ingreso está concentrado en una sola persona). Suecia tiene el coeficiente más bajo: 0.23, y Namibia el más alto: 0.70. Los países europeos más desarrollados y Canadá tienen coeficientes de Gini de entre 0.24 y 0.36. El coeficiente de Gini promedio para todo el mundo se estima entre 0.56 y 0.66.

Necesidad de recursos humanos

La tecnología, por sí sola, no puede producir desarrollo, sino que debe ir acompañada por la productividad creciente de los trabajadores. Para Ackoff, el desarrollo tiene poca correlación con la acumulación de riqueza; no depende tanto de lo que uno tiene, sino de lo que uno hace con los recursos que posee, buscando la mejora continua de la calidad de vida. El desarrollo requiere la habilidad para adquirir y aplicar conocimientos; requiere la habilidad de adaptarse tanto a los cambios internos como a los externos.

En todo el mundo existe una necesidad de que la ingeniería y su función como motor del desarrollo sean mejor entendidas tanto por los encargados de la elaboración e implantación de políticas públicas como de la sociedad en general. Esta necesidad es aún mayor en períodos de crisis financiera mundial, dado que los proyectos de infraestructura y sus efectos multiplicadores constituyen elementos detonadores y conductores de la reactivación económica y la generación de empleos.

Los Objetivos del Milenio del Desarrollo de las Naciones Unidas precisan que son la ciencia, la tecnología y la ingeniería los pilares de todo desarrollo socioeconómico sostenible, para la reducción de la pobreza y para la atenuación del cambio climático.

En el primer informe mundial de la UNESCO sobre la ingeniería³ se concluye que el mundo necesita más que nunca las soluciones que aporta la ingeniería, sobre todo en países en vías de desarrollo. La oferta actual y proyectada de ingenieros no está a la par con esta creciente demanda de competencias de ingeniería, problema magnificado por la fuga de cerebros en estos países. Esta disminución del número de jóvenes, sobre todo mujeres,⁴ que estudian ingeniería no es exclusiva de los países en vías de desarrollo. En Alemania se observan disminuciones en el número de estudiantes de ingeniería y en Dinamarca, en un estudio se estima que para el año 2020 se registrará un déficit de 14 000 ingenieros. En Japón, Noruega, los Países Bajos y la República de Corea se han registrado, desde finales del siglo pasado, reducciones de entre 5 y 10% en la matrícula de estudiantes de ingeniería.

En contraposición, muchos jóvenes están enfocándose en los estudios relacionados con finanzas y otros campos del conocimiento no relacionados con la ciencia y la ingeniería, en los que los salarios y prestaciones suelen ser más atractivos, pero que representan profesiones que no tendrían sentido sin la existencia de proyectos productivos, desarrollados a partir del conocimiento científico y su aplicación tecnológica.

También es preocupante la calidad de la educación superior y la capacitación profesional. Según el Foro Económico Mundial 2012, nuestro país ocupa el lugar 72 en ese rubro y en eficiencia del mercado laboral, la posición 114.

Impacto de la inversión en infraestructura

El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional precisó en 2011 que es crucial que México emprenda reformas estructurales ambiciosas para incrementar la productividad y promover la inversión. El éxito de estas reformas consiste en dar una mayor flexibilidad al mercado laboral, mejorar el acceso de la pequeña y mediana industria al crédito, generar mayores oportunidades de trabajo en el sector formal, así como mejorar la normatividad en materia de competencia y fortalecer el gobierno corporativo en las empresas estatales.

En su número del 27 de agosto de 2011, la revista británica The Economist publicó que el crecimiento económico de México en los últimos 15 años, aunque no espectacular, sí había sido significativo; también señaló que México pudo haber tenido un mejor desempeño, de no ser por los monopolios y carteles, tanto privados como gubernamentales y sindicales. En el año 2008, la OCDE publicó que la falta de competitividad en México es un importante freno para su crecimiento económico y citaba que, por ejemplo, un 30% del gasto familiar se hace en mercados monopólicos o mercados con competencia limitada, mientras que las empresas enfrentan altos costos en sus insumos que repercuten en incrementos en los precios de venta.

Un plan de desarrollo de infraestructura, por bueno que sea, no es suficiente para cambiar esta inercia; hay que partir de la realidad, hacer un diagnóstico certero y tomar las medidas para modificar lo necesario. Aunque corregir esta falta de competitividad requiere fundamentalmente cambios legislativos y determinación política, también es condición necesaria una inversión intensa en infraestructura, más aún cuando en el The Global Competitiveness Report 2011-2012 se señala que en la calidad de infraestructura México ocupa la posición 66 en el mundo. De las nueve variables que conforman este índice, la telefonía móvil y la calidad de la oferta eléctrica son las peor calificadas, en el lugar 96 y lugar 83, respectivamente.

Los proyectos de infraestructura, aunque regionales, tienen efectos de impacto nacional. La inversión en estos proyectos, tanto gubernamental como privada a través de esquemas tales como las asociaciones público-privadas, otorga una serie de beneficios a la sociedad en su conjunto, como los siguientes:

• Apoyan la integración del territorio nacional y contribuyen a crear cadenas productivas, como medio para incrementar la competitividad del país.
• Potencian oportunidades internacionales para beneficio nacional, lo que crea una plataforma logística que aprovecha nuestra posición geográfica y red de tratados internacionales.
• Impulsan el desarrollo sostenido y la actividad productiva, incluyendo la actividad turística (tercera fuente de ingreso de divisas), lo que reduce el desequilibrio socioeconómico regional.
• Incrementan y mejoran el acceso de la población a los servicios públicos y promueven la educación, la salud y la vivienda, sobre todo en las zonas de mayores carencias.
  Generan nuevas necesidades y son motor de otras inversiones.
• Promueven de manera intensiva empleo directo e indirecto.
• Unen retos de corto plazo y acciones inmediatas que ponen a la gente a trabajar en obras de rápido desarrollo y eficiencia (agua, drenaje, vivienda, conservación de carreteras) como medida contracíclica, con estrategias y planes de desarrollo de largo plazo que facilitan una acelerada generación de capital humano, base de la productividad y crecimiento.
• Pueden modificar el medio ambiente, con efectos positivos.
• Apoyan en la prevención y mitigación de desastres naturales.

Conclusión

Los proyectos de infraestructura representan un instrumento articulador estratégico de política pública para alcanzar objetivos correlacionados entre sí. El fomento de cualquier actividad productiva que ayude a revertir la situación económica y social actual en aras de un futuro deseado e idealizado necesita apoyarse, por fuerza, en una infraestructura moderna y eficiente. Este fomento también facilita el desarrollo de los mercados financieros, pues detrás de todo instrumento financiero, activo intangible en la economía, necesariamente debe existir una estructura productiva que genere riqueza real tangible; el primero no puede subsistir y florecer sin el segundo.

En las últimas décadas del siglo xx, las necesidades de infraestructura eran evidentes y se disponía de proyectos estructurados, pero habían graves limitaciones financieras para realizarlos, sobre todo en los países en desarrollo. A diferencia de ese período, el inicio del siglo xxi se ha caracterizado por cierta liquidez en los mercados financieros globales, que esperan opciones de inversión y que en el caso de la infraestructura, han escaseado por falta de capacidad profesional para desarrollarlos. Esta escasez es producto de un sesgo en la educación hacia disciplinas de soporte a la producción, tales como los estudios de derecho, desarrollo de sistemas, finanzas y mercadotecnia, entre otros. Es urgente, entonces, alinear las necesidades de infraestructura con los recursos financieros disponibles y con la capacidad profesional, para desarrollar los proyectos al ritmo que la sociedad demanda.?

Nota:

¹El desarrollo de la teoría matemática de la probabilidad es reciente, pues apenas inició a mediados del siglo xvii, cuando el noble francés Antoine Gombauld, también conocido como Chevalier de Méré, le planteó al matemático Blaise Pascal una serie de cuestionamientos sobre los juegos de azar y este último, intercambió ideas con el también matemático y abogado Pierre de Fermat.

FIGUEROA PALACIOS Esteban:

Director General de AFH consultores y asociados, S.C., empresa de consultoría en planeación, financiamiento y administración de infraestructura, así como asociaciones público privadas y análisis de riesgos en inversiones de infraestructura. Profesor Titular de Planeación en la Facultad de Ingeniería de la UNAM. Ingeniero Civil egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM; Maestría en Ciencias en Ingeniería Civil en Planeación y Administración de Infraestructura por la Universidad de Stanford.

EIHMANN ILLADES Gerardo Johannes:

Consultor Asociado en AFH consultores y asociados, S.C., empresa de consultoría en planeación, financiamiento y administración de infraestructura, así como asociaciones público privadas y análisis de riesgos en inversiones de infraestructura. Profesor Asignatura Plus del I.T.A.M. desde hace veintitrés años; catedrático desde hace quince años, de la Escuela de Derecho de la Universidad Panamericana. Ingeniero Civil egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM con Medalla Gabino Barreda al Mérito Universitario; Maestría en Ciencias en Ingeniería Civil en Planeación y Administración de Infraestructura por la Universidad de Stanford; Maestría en Ciencias en Ingeniería Industrial (Management Science and Engineering) por la Universidad de Stanford, y Maestría en Administración de Empresas por la Universidad de Pennsylvania.

Referencias

Ackoff, Russell L., Creating the Corporate Future, John Wiley and Sons, 1981.

Ackoff, Russell L., Redesigning the Future: A Systems Approach to Societal Problems, John Wiley and Sons, 1974

Banco de México, Informe Anual 2011, Banco de México, abril de 2012.

Bernstein, Peter, Against The Gods: The Remarkable Story of Risk, John Wiley and Sons, 1996.

Bodie, Zwi, Merton, Robert C., Cleeton, David L., Financial Economics, Pearson Prentice-Hall, 2a. ed., 2009.

Central Intelligence Agency, The World Factbook, 2011.

Colegio de Ingenieros Civiles de México, Infraestructura Estratégica: Programa para el Desarrollo de México: 2007-2030.

Colegio de Ingenieros Civiles de México, Planeación Estratégica de la Infraestructura en México: 2010 – 2035, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto Politécnico Nacional, Universidad Tecnológica del Valle de Chalco, Secretaría de Educación Pública, 2009.

Hollloway, Charles, Decision Making Under Uncertainty: Models and Choices, Prentice-Hall, 1979

Lorange, Peter, Corporate Planning: An Executive Viewpoint, Prentice-Hall, 1980.

OCDE, The Mexico-OECD Co-operation to Strengthen Competitiveness in Mexico, 2008.

Piña Garza, José, Políticas Públicas y Acciones de Fortalecimiento para el Desarrollo de la Infraestructura en México, documento inédito, agosto de 2012.

Presidencia de la República, Programa Nacional de Infraestructura 2007 – 2012, julio de 2007.

² UNESCO: “Ingeniería, Temas, Problemas y Oportunidades para el Desarrollo”

⁴ En todo el mundo, durante las últimas dos décadas del siglo pasado, la proporción de mujeres matriculadas en ingeniería pasó del 10% a más del 20%. A partir del 2000, esta proporción fue declinando y en algunos países la cifra está ya por debajo del diez por ciento.