Mucho se ha hablado respecto de la sustentabilidad y de la problemática ambiental a la que se enfrenta el planeta. Los gobiernos, los organismos no gubernamentales, los actores económicos y la población en general han incorporado gradualmente a las actividades cotidianas una honesta preocupación por efectos negativos tales como el cambio climático, la sobreexplotación de los recursos naturales, la contaminación de los mantos acuíferos y las sobrepoblaciones, por mencionar algunos de estos fenómenos.
En la teoría económica, estos problemas -que se han designado, definido, estudiado y cuantificado como externalidades negativas- dan por resultado una transferencia del costo ambiental por parte de aquellos que contaminan a otros incidentales, y por circunstancias de facto ha correspondido a los gobiernos promover medidas que estimulen la participación de los actores sociales para mitigar el impacto ambiental cuando dichos actores no participan voluntariamente con estrategias enfocadas a la sustentabilidad.
Los gobiernos en general, a través de la normatividad, aplican ciertos mecanismos inhibidores para castigar, restituir y prevenir el daño ambiental.
Desde el punto de vista legal, el mecanismo inhibidor y reparador por excelencia es la sanción, ya que persigue cuantificar un daño específico, resarcir dicho daño y, en ciertas ocasiones, servir de ejemplo para la prevención de futuros daños. Sin embargo, la sanción tiene graves inconvenientes: i) deriva de la existencia de un marco normativo (si no está prohibido, está permitido); ii) el daño no siempre cuantifica el impacto real; y iii) difícilmente se puede hablar de un resarcimiento por la complejidad del impacto.
Otro mecanismo que tuvo un impulso importante en la década de 1990 entre varios países afiliados al Protocolo de Kyoto fueron los bonos de carbono. Desafortunadamente, las investigaciones que analizan y estudian los efectos y los resultados en la bibliografía sobre esos bonos se enfocan más en las dificultades y fracasos que en los éxitos reales alcanzados.
Los mecanismos que han generado los mejores resultados han sido las políticas locales o regionales concretas, que en conjunto han lanzado una especie de carrera internacional de innovación y eficiencia en la que destacan los logros que producen sostenidamente buenos resultados locales.
Con el paso del tiempo, estos resultados forman patrones que a su vez generan modelos que se copian en otras ciudades como una suerte de competencia implícita de innovación de políticas ambientales, cuyo resultado es predominantemente positivo. Es decir, cuando una política ambiental rinde frutos en una región, otras regiones tratan de imitarla y perfeccionarla, puesto que la mayor incertidumbre (el riesgo de innovación) se disipa en la región que implanta por primera vez la política.
Al repetirse sistemáticamente, el fenómeno de absorción ha permitido que el riesgo por innovación se mitigue o minimice y que en diferentes regiones se trate de innovar. En este marco, una política que no prospera o cuyos beneficios no son los esperados no se repite, sino que se descarta.
Veamos algunos ejemplos significativos:
Bus Rapid Transit (BRT). Es un sistema de transporte terrestre que consiste en destinar carriles exclusivos a los camiones de pasajeros. La primera prueba del sistema se hizo en la ciudad de Chicago en la década de 1930, cuando se trató de sustituir las líneas ferroviarias con líneas de camiones exprés.
Desde entonces, diversas metrópolis intentaron, por repetición, mejorar la calidad de este sistema de transporte. En 1970, en la ciudad brasileña de Curitiba el sistema se denominó formalmente BRT. Desde ese entonces, el sistema ha sido imitado y mejorado en ciudades como Runcorn (Inglaterra), Ottawa, Bogotá, Ciudad de México y Buenos Aires, entre otras, donde se ha comprobado su éxito.Solamente en la Ciudad de México el impacto de este sistema ha producido una reducción directa de 110 000 toneladas de emisiones de dióxido de carbono al año (Metrobús, Ciudad de México).
Bicycle Program System (BPS). Este sistema consiste en prestar de manera gratuita o económica bicicletas para recorrer distancias cortas en áreas urbanas y generalmente funciona como conexión entre otros sistemas de transporte.
El sistema tuvo sus inicios en Ámsterdam en 1965. Era enteramente gratuito y sin controles adicionales y fue copiado en varias ciudades. Sin embargo, por el robo de las bicicletas en el sistema de Manchester se implantó un método inteligente de control basado principalmente en parrillas de depósito. Hoy en día, en 165 ciudades hay programas de BPS con aproximadamente 237 000 bicicletas (Susan Shaheen, 2011).En el año 2012, la Ciudad de México puso en marcha numerosos programas de expansión tanto del número de bicicletas como del número de estaciones, lo cual le mereció el 15 de enero de 2013 el premio Sustainable Transport otorgado por el Institute for Transportation and Development Policy.En la Ciudad de México, se calcula que los beneficios del sistema serán una reducción directa en 2010-2020 de 3645 toneladas de dióxido de carbono, según el estudio presentado por la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, la autoridad encargada de los programas ambientales en la Ciudad de México (2012).
En México se encuentra en fase de retiro un impuesto que no resultó eficiente para efectos ambientales, sino meramente recaudatorios. El impuesto a la tenencia está desapareciendo gradualmente no sólo porque fue un gravamen creado para financiar los Juegos Olímpicos de 1968, sino porque la cantidad pagada se basaba en el valor de vehículo. Esto se traducía en que el automóvil más caro pagaba más impuesto y el más económico, menos.
Paradójicamente, en términos ambientales, los vehículos más eficientes para reducir la emisión de dióxido de carbono son los más caros. Es decir, un vehículo eléctrico o híbrido de ciertas características tiene un precio mayor que un vehículo con características similares pero basadas en combustible de carbono; por consiguiente, paga más impuesto el vehículo que menos emisiones genera. Desde el punto de vista de la eficiencia de los recursos económicos, si no hay un ahorro real, es más eficiente el que menor valor represente, aunque ambientalmente no cumpla con dicha eficiencia.
El último dato publicado por el Banco Mundial en relación con el volumen de emisiones de dióxido de carbono en México en el año 2009 asciende a 446 millones de toneladas, lo que lo sitúa en el lugar 13 de los países que más emisiones despide. Para el año 2012, la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal estimó en varios escenarios que la emisión en la zona metropolitana del Valle de México osciló entre 59 y 80 millones de toneladas, de los cuales entre 22 y 27 millones corresponden al transporte.
Como parte del gasto directo ambiental proveniente de recursos públicos según el Código Financiero del Distrito Federal, se asignó a la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal un presupuesto aproximado de 970 millones de pesos para el ejercicio 2012. Por otro lado, el costo promedio de las enfermedades respiratorias, según lo revela el Instituto Mexicano del Seguro Social, es de hasta 15 000 pesos por un número aproximado de 270 000 pacientes, lo que da un costo total aproximado de 4000 millones de pesos.
Con esta información, es posible estimar que el costo ambiental directo en el área metropolitana es de casi 5000 millones de pesos.
Con el objeto de calcular un factor de prorrateo del costo por tonelada de emisión de dióxido de carbono de los automóviles, se divide el total de las emisiones entre el importe gastado. El resultado obtenido oscila entre los 185 y 227 pesos por tonelada que cada automóvil emita.
Si se toma como marco la teoría de la eficiencia en las políticas públicas según el origen y aplicación de los recursos, así como los elementos de las contribuciones para redistribuir el costo ambiental entre la población afectada y la que contamina, es posible establecer los elementos siguientes para un impuesto de carbono:
Sujetos: Todos los propietarios de automóviles en la zona metropolitana del Valle de México que emitan dióxido de carbono.
Objeto: La emisión del dióxido de carbono.
Base: Volumen promedio de emisión de dióxido de carbono.
Tasa: Entre 185 y 227 pesos por emisión de tonelada de dióxido de carbono.
Cabe señalar la enorme facilidad de cuantificar este impuesto en la Ciudad de México. Esto se debe a que la ciudad cuenta con un sistema de control de emisiones, el “Programa de Verificación Vehicular”, que cuantifica el volumen de estas emisiones para penalizar a los vehículos cuyos gases rebasen una cifra máxima.
Si bien es cierto que el cambio climático es materia de estudio y aún se debaten sus implicaciones, orígenes, causas y efectos tanto en la salud como en el medio ambiente, el consenso generalizado es que existe una real emisión a la atmósfera de gases de efecto invernadero que es preciso disminuir. Muchas son las políticas que se han intentado, algunas con resultados sorprendentes y otras que son cuestionables. Lo notable es la disposición y voluntad de los agentes económicos, que han adquirido una conciencia colectiva para combatir las causas que deterioran el medio ambiente en el mundo moderno.
Es importante no perder de vista que no se deben descartar sin más todas las sugerencias que reduzcan el deterioro, sino que se deben analizar y cuantificar los costos y beneficios de la implantación de las alternativas, como el caso de la que se describe aquí.
En estos días, los impuestos de carbono cobran fuerza como medida factible; pero los esfuerzos que se han realizado no son lo suficientemente significativos para cuantificar un beneficio inmediato. Medidas como el BRT y el BPS tampoco lo fueron, pero la actitud de las ciudades que absorbieron el riesgo de innovación ha sido ejemplar.
Para finalizar, es muy importante considerar que el éxito o fracaso de cualquier política pública no sólo deriva del origen o intención de la norma, sino del plan integral con el cual se desarrolla, por lo que, en caso de ser aceptada, requerirá la participación y acatamiento de todos, como ha ocurrido en el éxito de políticas aquí descritas.
Elementos Esenciales de los Impuestos de Carbono en la Ciudad de México
y Annapaola Llanas
Mucho se ha hablado respecto de la sustentabilidad y de la problemática ambiental a la que se enfrenta el planeta. Los gobiernos, los organismos no gubernamentales, los actores económicos y la población en general han incorporado gradualmente a las actividades cotidianas una honesta preocupación por efectos negativos tales como el cambio climático, la sobreexplotación de los recursos naturales, la contaminación de los mantos acuíferos y las sobrepoblaciones, por mencionar algunos de estos fenómenos.
En la teoría económica, estos problemas -que se han designado, definido, estudiado y cuantificado como externalidades negativas- dan por resultado una transferencia del costo ambiental por parte de aquellos que contaminan a otros incidentales, y por circunstancias de facto ha correspondido a los gobiernos promover medidas que estimulen la participación de los actores sociales para mitigar el impacto ambiental cuando dichos actores no participan voluntariamente con estrategias enfocadas a la sustentabilidad.
Los gobiernos en general, a través de la normatividad, aplican ciertos mecanismos inhibidores para castigar, restituir y prevenir el daño ambiental.
Desde el punto de vista legal, el mecanismo inhibidor y reparador por excelencia es la sanción, ya que persigue cuantificar un daño específico, resarcir dicho daño y, en ciertas ocasiones, servir de ejemplo para la prevención de futuros daños. Sin embargo, la sanción tiene graves inconvenientes: i) deriva de la existencia de un marco normativo (si no está prohibido, está permitido); ii) el daño no siempre cuantifica el impacto real; y iii) difícilmente se puede hablar de un resarcimiento por la complejidad del impacto.
Otro mecanismo que tuvo un impulso importante en la década de 1990 entre varios países afiliados al Protocolo de Kyoto fueron los bonos de carbono. Desafortunadamente, las investigaciones que analizan y estudian los efectos y los resultados en la bibliografía sobre esos bonos se enfocan más en las dificultades y fracasos que en los éxitos reales alcanzados.
Los mecanismos que han generado los mejores resultados han sido las políticas locales o regionales concretas, que en conjunto han lanzado una especie de carrera internacional de innovación y eficiencia en la que destacan los logros que producen sostenidamente buenos resultados locales.
Con el paso del tiempo, estos resultados forman patrones que a su vez generan modelos que se copian en otras ciudades como una suerte de competencia implícita de innovación de políticas ambientales, cuyo resultado es predominantemente positivo. Es decir, cuando una política ambiental rinde frutos en una región, otras regiones tratan de imitarla y perfeccionarla, puesto que la mayor incertidumbre (el riesgo de innovación) se disipa en la región que implanta por primera vez la política.
Al repetirse sistemáticamente, el fenómeno de absorción ha permitido que el riesgo por innovación se mitigue o minimice y que en diferentes regiones se trate de innovar. En este marco, una política que no prospera o cuyos beneficios no son los esperados no se repite, sino que se descarta.
Veamos algunos ejemplos significativos:
Desde entonces, diversas metrópolis intentaron, por repetición, mejorar la calidad de este sistema de transporte. En 1970, en la ciudad brasileña de Curitiba el sistema se denominó formalmente BRT. Desde ese entonces, el sistema ha sido imitado y mejorado en ciudades como Runcorn (Inglaterra), Ottawa, Bogotá, Ciudad de México y Buenos Aires, entre otras, donde se ha comprobado su éxito.Solamente en la Ciudad de México el impacto de este sistema ha producido una reducción directa de 110 000 toneladas de emisiones de dióxido de carbono al año (Metrobús, Ciudad de México).
El sistema tuvo sus inicios en Ámsterdam en 1965. Era enteramente gratuito y sin controles adicionales y fue copiado en varias ciudades. Sin embargo, por el robo de las bicicletas en el sistema de Manchester se implantó un método inteligente de control basado principalmente en parrillas de depósito. Hoy en día, en 165 ciudades hay programas de BPS con aproximadamente 237 000 bicicletas (Susan Shaheen, 2011).En el año 2012, la Ciudad de México puso en marcha numerosos programas de expansión tanto del número de bicicletas como del número de estaciones, lo cual le mereció el 15 de enero de 2013 el premio Sustainable Transport otorgado por el Institute for Transportation and Development Policy.En la Ciudad de México, se calcula que los beneficios del sistema serán una reducción directa en 2010-2020 de 3645 toneladas de dióxido de carbono, según el estudio presentado por la Secretaría del Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal, la autoridad encargada de los programas ambientales en la Ciudad de México (2012).
En México se encuentra en fase de retiro un impuesto que no resultó eficiente para efectos ambientales, sino meramente recaudatorios. El impuesto a la tenencia está desapareciendo gradualmente no sólo porque fue un gravamen creado para financiar los Juegos Olímpicos de 1968, sino porque la cantidad pagada se basaba en el valor de vehículo. Esto se traducía en que el automóvil más caro pagaba más impuesto y el más económico, menos.
Paradójicamente, en términos ambientales, los vehículos más eficientes para reducir la emisión de dióxido de carbono son los más caros. Es decir, un vehículo eléctrico o híbrido de ciertas características tiene un precio mayor que un vehículo con características similares pero basadas en combustible de carbono; por consiguiente, paga más impuesto el vehículo que menos emisiones genera. Desde el punto de vista de la eficiencia de los recursos económicos, si no hay un ahorro real, es más eficiente el que menor valor represente, aunque ambientalmente no cumpla con dicha eficiencia.
El último dato publicado por el Banco Mundial en relación con el volumen de emisiones de dióxido de carbono en México en el año 2009 asciende a 446 millones de toneladas, lo que lo sitúa en el lugar 13 de los países que más emisiones despide. Para el año 2012, la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal estimó en varios escenarios que la emisión en la zona metropolitana del Valle de México osciló entre 59 y 80 millones de toneladas, de los cuales entre 22 y 27 millones corresponden al transporte.
Como parte del gasto directo ambiental proveniente de recursos públicos según el Código Financiero del Distrito Federal, se asignó a la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal un presupuesto aproximado de 970 millones de pesos para el ejercicio 2012. Por otro lado, el costo promedio de las enfermedades respiratorias, según lo revela el Instituto Mexicano del Seguro Social, es de hasta 15 000 pesos por un número aproximado de 270 000 pacientes, lo que da un costo total aproximado de 4000 millones de pesos.
Con esta información, es posible estimar que el costo ambiental directo en el área metropolitana es de casi 5000 millones de pesos.
Con el objeto de calcular un factor de prorrateo del costo por tonelada de emisión de dióxido de carbono de los automóviles, se divide el total de las emisiones entre el importe gastado. El resultado obtenido oscila entre los 185 y 227 pesos por tonelada que cada automóvil emita.
Si se toma como marco la teoría de la eficiencia en las políticas públicas según el origen y aplicación de los recursos, así como los elementos de las contribuciones para redistribuir el costo ambiental entre la población afectada y la que contamina, es posible establecer los elementos siguientes para un impuesto de carbono:
Cabe señalar la enorme facilidad de cuantificar este impuesto en la Ciudad de México. Esto se debe a que la ciudad cuenta con un sistema de control de emisiones, el “Programa de Verificación Vehicular”, que cuantifica el volumen de estas emisiones para penalizar a los vehículos cuyos gases rebasen una cifra máxima.
Si bien es cierto que el cambio climático es materia de estudio y aún se debaten sus implicaciones, orígenes, causas y efectos tanto en la salud como en el medio ambiente, el consenso generalizado es que existe una real emisión a la atmósfera de gases de efecto invernadero que es preciso disminuir. Muchas son las políticas que se han intentado, algunas con resultados sorprendentes y otras que son cuestionables. Lo notable es la disposición y voluntad de los agentes económicos, que han adquirido una conciencia colectiva para combatir las causas que deterioran el medio ambiente en el mundo moderno.
Es importante no perder de vista que no se deben descartar sin más todas las sugerencias que reduzcan el deterioro, sino que se deben analizar y cuantificar los costos y beneficios de la implantación de las alternativas, como el caso de la que se describe aquí.
En estos días, los impuestos de carbono cobran fuerza como medida factible; pero los esfuerzos que se han realizado no son lo suficientemente significativos para cuantificar un beneficio inmediato. Medidas como el BRT y el BPS tampoco lo fueron, pero la actitud de las ciudades que absorbieron el riesgo de innovación ha sido ejemplar.
Para finalizar, es muy importante considerar que el éxito o fracaso de cualquier política pública no sólo deriva del origen o intención de la norma, sino del plan integral con el cual se desarrolla, por lo que, en caso de ser aceptada, requerirá la participación y acatamiento de todos, como ha ocurrido en el éxito de políticas aquí descritas.
Referencias