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Las Asociaciones Público Privadas impulsoras del Desarrollo de infraestructura en México
Posted By Ceci On 1 julio, 2013 @ 9:00 In Edición 45,Finanzas | No Comments
Por: Gerardo J. Weihmann y Esteban Figueroa
La exigencia de una mejor administración de riesgos1 en países en vías de desarrollo, tanto en el sector privado como en el sector público, ha ido en aumento y muy probablemente continúe, fomentada por factores tales como:
i) la creciente integración de los países en vías de desarrollo en la economía global;
ii) la mayor apertura de las economías de estos países en el contexto comercial y el financiero;
iii) la enorme volatilidad de los parámetros cruciales de la economía global: precios de commodities, tipos de cambio y tasas de interés, entre otros;
iv) el desarrollo y la creciente complejidad de derivados financieros: futuros, contratos adelantados, opciones y swaps;
v) el cambio en la participación de los gobiernos de países en vías de desarrollo, que abandonan su papel como intermediarios directos en las transacciones con el resto del mundo y se convierten en facilitadores de dichas transacciones, para que sean las empresas las que negocien en los mercados internacionales.
La reciente crisis financiera mundial, que inició en 2008, ha propiciado un interés mayor en las asociaciones del sector público con el sector privado no sólo en los países en vías de desarrollo, sino también en los países desarrollados.
Para muchos países, especialmente los que están en vías de desarrollo, como es el caso de México, la provisión oportuna de infraestructura y servicios públicos de calidad es prioritaria e impostergable. En estos países se han hecho cuantiosas inversiones con recursos públicos para incrementar y mejorar los servicios a la sociedad.
A pesar de estos esfuerzos, aún existen grandes rezagos en infraestructura en sectores tales como energía, transporte, vivienda, salud, educación y seguridad (prisiones)2. La restricción de recursos públicos, aunada en ocasiones a una inadecuada planeación, selección y administración de proyectos, ha propiciado que el Foro Económico Mundial ubique a México en el lugar 53 del Índice de Competitividad Global 2012-2013, y en el lugar 68 en la componente de infraestructura.
1 Hay incertidumbre cuando no se sabe con certeza el resultado de un suceso futuro. Únicamente la incertidumbre que afecta el bienestar de las personas se puede considerar como riesgo.
2 En algunos países, hay sectores específicos que no se consideran dentro de la definición de las APP, como el sector de telecomunicaciones, ya que están regulados de una manera eficiente o porque ya existe un aporte importante de parte del sector privado. En otros países, se excluye de la definición de asociaciones público-privadas a ciertos tipos de acuerdo en los que, por razones institucionales, hay notorias limitaciones para transferir riesgos.
Entre las características de los activos de infraestructura que los hacen llamativos para los inversionistas privados están los horizontes de muy largo plazo; los flujos de ingreso relativamente estables, en general ajustados a la inflación y con mercados relativamente consolidados; los rendimientos potencialmente atractivos, y una competencia limitada. Las asociaciones público-privadas han sido un recurso creciente en cada vez más países que buscan aprovechar estas características de los activos de infraestructura.
No existe una definición universalmente aceptada del término “asociación público-privada” (APP). El término describe una gama de posibles relaciones entre entidades públicas y privadas en el contexto de la oferta de servicios públicos e infraestructura pública.
Por ejemplo, la Ley de Asociaciones Público-Privadas de México define a un proyecto de APP como aquel que se realiza con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo plazo entre instancias del sector público y del sector privado, para la prestación de servicios al sector público o al usuario final y en el que se utiliza infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado, con objetivos que aumentan el bienestar social y los niveles de inversión en México.
También pueden ser proyectos de APP los que se realizan con cualquier esquema de asociación para desarrollar proyectos de inversión productiva, investigación científica aplicada o innovación tecnológica.3
La Ley de Asociaciones Público-Privadas de México requiere que los proyectos de este tipo: i) estén plenamente justificados; ii) especifiquen el beneficio social que se busca obtener, y iii) demuestren su ventaja financiera frente a otras formas de financiamiento, particularmente respecto a la opción de que el gobierno desarrolle el proyecto.
Las asociaciones público-privadas, aunque permiten la participación del sector privado, reconocen y estructuran el papel que cumple el gobierno al asegurar que se cumplan con las obligaciones sociales que le corresponden y que se realicen tanto las reformas al sector como las inversiones públicas necesarias.
El Banco Asiático de Desarrollo ha señalado que las principales necesidades que motivan a los gobiernos a participar en APP para infraestructura y prestación de servicios, son las siguientes:
Los proyectos de asociación público-privada presentan diferentes estructuras de financiamiento para su construcción, operación, mantenimiento y conservación, dependiendo del país de que se trate. En el caso de México, el financiamiento es una combinación de recursos públicos (recursos federales presupuestarios o recursos no presupuestarios, tales como el Fondo Nacional de Infraestructura) y recursos privados obtenidos por endeudamiento y capital de riesgo, a los que el gobierno suele fijar un porcentaje mínimo de participación.
Las aportaciones por parte del gobierno no sólo pueden ser monetarias, sino también en especie, como el derecho de vía. En otros países es frecuente encontrar proyectos autofinanciables, en que los recursos financieros provienen únicamente de aportaciones de particulares o de los ingresos generados por el propio proyecto.
3 Artículos 2° y 3°
Ya que es necesario incrementar la inversión privada en México, se han creado nuevos mecanismos institucionales y de evaluación que permiten una mayor participación del sector privado en proyectos públicos de largo plazo que generan beneficios netos a la sociedad.
Entre los esfuerzos recientes por alcanzar mejor este objetivo a través de las APP, se encuentran la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la Ley de Asociaciones Público-Privadas y su Reglamento, en el año 2012, y el “Manual que establece las Disposiciones para determinar la Rentabilidad Social, así como la conveniencia de llevar a cabo un Proyecto mediante el Esquema de Asociación Público-Privada” de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
A continuación se citan algunas formas en que el esquema de APP puede aportar valor adicional a un proyecto de infraestructura:
La APP es flexible, pues puede aplicarse no sólo a nueva infraestructura (greenfield), sino también a infraestructura ya existente (brownfield).
4 El esquema de APP, al evitar algunos controles, puede originar problemas futuros que no siempre se prevén en un inicio.
5 Entre otros métodos, se traza una matriz que detalla cada riesgo, la entidad que lo absorberá y la forma de manejarlo. Se incorporan al contrato APP elementos de dicha matriz para mayor rigor en su cumplimiento. El uso de la matriz de riesgos es práctica estandarizada también en otros países y es promovida, entre otras entidades, por el Banco Mundial.
6 Un riesgo importante es que la sociedad no acepte algún cobro.
Las condiciones de riesgo de proyectos de inversión con garantía del flujo de ingresos, conocido como Project Finance, exigen que los inversionistas, los financiadores y el gobierno, asuman un papel más orientado a la administración de riesgos que reduzca los sobrecostos que significan primas de riesgo especulativas o la absorción de consecuencias por alguna de las partes, con resultados financieros imprevistos. Las APP pueden considerarse como una forma de Project Finance.7
Entre las características de una APP en México se cuentan las siguientes:
Uno de los sectores en los que más se ha aplicado el esquema APP desde hace muchos años es la infraestructura carretera, dada su vital importancia estratégica, al facilitar la conectividad y la competitividad de México, lo cual fomenta el crecimiento económico, el empleo y el bienestar social.
En el año de 1940, México contaba con poco menos de 10 000 kilómetros de carreteras, por lo que la estrategia del gobierno federal en ese entonces fue conectar con autopistas las capitales estatales y principales centros urbanos de la República Mexicana. Treinta años después, la red carretera nacional alcanzó una longitud total de casi 72 000 kilómetros.
En las décadas de 1970 y 1980, la estrategia se enfocó a interconectar con carreteras de menores especificaciones técnicas a centros urbanos de menor tamaño y al campo mexicano, por lo que para el año 2000 se contaba ya con una red carretera de 323 000 kilómetros.
Con la llegada del TLCAN y la globalización de los mercados de bienes, de servicios y financieros, el objetivo fue construir nuevas autopistas de alta tecnología entre los principales centros de actividad económica nacional y con el extranjero, que redujeran notoriamente las distancias, los tiempos de transporte y los costos, para hacer al país competitivo en este nuevo entorno.
Cabe señalar que a finales del año 2011, la red carretera de México contaba con una longitud de más de 372 000 kilómetros.8 La Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) estima que se necesitan unos 60 000 millones de pesos anuales para mantenimiento, modernización y construcción de nuevas carreteras. Dado que el gobierno federal no cuenta con los recursos suficientes para cubrir la totalidad de estas necesidades, la SCT ha diseñado e implantado tres diferentes esquemas de asociaciones público-privadas:
7 En México, hasta finales de la década de 1970, prácticamente la totalidad del financiamiento de las grandes obras de infraestructura para servicios públicos fue con recursos públicos. En contraposición, en otros países, durante la mayor parte de la historia de la industrialización del mundo moderno, prácticamente la totalidad del financiamiento de las grandes obras de infraestructura para servicios públicos fue de capital privado. A finales del siglo XIX comenzó a dominar el financiamiento con recursos públicos. Esta tendencia continuó a lo largo de casi todo el siglo XX, pero desde los inicios de la década de 1980, el financiamiento privado de grandes proyectos de infraestructura ha tenido un importante resurgimiento y toma cada vez más la forma de lo que se conoce como Project Finance.
8 Al comparar la longitud total de carreteras de México con Alemania, resulta que este último país tiene aproximadamente 650 000 kilómetros, de los cuales el 100% están pavimentados, mientras que de los 372 000 kilómetros de nuestro país, sólo 50% lo están. Igualmente, si tomamos como indicador el número de kilómetros de carretera por kilómetro cuadrado de territorio, Alemania tiene 7.8 kilómetros por kilómetro cuadrado, mientras que para México dicho indicador es aproximadamente 0.2.
Transferir riesgos al sector privado, por estar este último dispuesto a absorberlos, y compartir otros riesgos entre ambos sectores; facilitar un uso más intensivo de los activos con la consecuente reducción de costos fijos unitarios; condicionar algún pago del gobierno al cumplimiento contractual de ciertos estándares de calidad en el servicio e identificar y estimar mejor costos y necesidades de financiamiento futuras, entre otros, traen mejoras tanto en la eficiencia económica como en la financiera.
Sin embargo, un esquema de APP no necesariamente conduce a la obtención de estos beneficios potenciales. Así, algunas limitaciones de los esquemas de APP son las siguientes:
Por las razones anteriores, entre otras, los esquemas de APP no siempre son la mejor opción para la provisión de infraestructura y servicios públicos. Por lo tanto, es necesario evaluar su conveniencia en cada caso en particular. Esta evaluación deberá comprender los siguientes análisis:
9 Por ejemplo, aeropuertos y puertos marítimos tienen mayor capacidad de generar flujos en otras divisas que proyectos de infraestructura relacionados, por ejemplo, con el suministro de agua.
10 El índice se basa en un cuestionario estructurado (treinta preguntas) que pondera cinco factores: institucionalidad, involucrados, complejidad, macroeconomía y competencia, este último integrado por dos factores: licitación y tamaño. El valor del índice de elegibilidad va de 1.0 (definitivamente no es conveniente usar un esquema APP) a 5.0 (definitivamente es conveniente usar un esquema APP); 3.0 es la indiferencia en el uso del esquema de APP.
El esquema de asociación público-privada ha cobrado importancia como complemento de la inversión pública tradicional; sin embargo, nunca será un sustituto del papel que debe cumplir el gobierno, dado que la participación del sector privado no siempre es adecuada o siquiera viable en proyectos de infraestructura y oferta de servicios públicos. Siempre hay que tener presente que la responsabilidad última del gobierno es continua e intransferible y la sociedad seguirá responsabilizando al gobierno por la calidad de los servicios públicos.
En México, los cada vez más amplios y detallados requisitos para determinar la elegibilidad de un esquema de APP en relación con otros esquemas, establecidos en la nueva Ley de Asociaciones Público-Privadas y las disposiciones emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para las asociaciones público-privadas, entre otras, permiten que desde muy tempranas fases del proyecto se puedan conocer y comprender las variables y criterios que resulta conveniente considerar en un proyecto de otorgamiento de infraestructura y servicios básicos a la sociedad. Esta mayor profundidad y amplitud en el análisis y conocimiento del grado de incidencia de cada variable en el desarrollo del proyecto, ayuda a tomar decisiones más efectivas y eficientes en etapas posteriores.
Por la complejidad de los proyectos de infraestructura y sus horizontes de muy largo plazo, es prácticamente imposible identificar todas las contingencias que puedan presentarse, tales como casos fortuitos y de fuerza mayor, por lo que o no se encuentran precisadas en los contratos originales o se prevén de manera muy general, lo que abre la posibilidad de conflictos de interpretación entre los participantes. Por ello, será necesario hacer contratos flexibles y dejar abierta la posibilidad de renegociarlos.
La reciente crisis global detonada en el año 2008 por la crisis hipotecaria de las subprime en los Estados Unidos, ha mostrado nuevamente que es más importante un profundo análisis de los activos, incluyendo los proyectos de infraestructura, que el análisis de la composición de la estructura de capital (deuda y capital propio), pues aunque el valor de todo activo tangible o intangible está dado por el valor presente neto de los flujos de efectivo futuros esperados, por lo que para maximizar dicho valor es necesario minimizar el denominador, o sea el costo del financiamiento, lo primordial es el numerador de la expresión, es decir, la selección adecuada del activo o proyecto.
Es en la componente de en qué activos invertir, donde se tienen las mayores oportunidades de ganancia extraordinaria11 (financiera o económica); en nuestro caso, en qué tipos de proyectos de infraestructura. Aun con imperfecciones del mercado, se corrobora la importancia de la Primera Proposición de Franco Modigliani y Merton Miller respecto a la “irrelevancia” de la estructura de capital.?
11 Es decir, valor presente neto positivo. En el actual sistema financiero global es más difícil encontrar esquemas de financiamiento con valor presente neto positivo, por la mayor competencia y las menores barreras de entrada en estos mercados, entre otros factores, que en los mercados de activos.
Esteban Figueroa Palacios
Director general de AFH consultores y asociados, S.C., empresa de consultoría en planeación, financiamiento y administración de infraestructura, así como asociaciones público-privadas y análisis de riesgos en inversiones de infraestructura. Profesor Titular de Planeación en la Facultad de Ingeniería de la UNAM. Ingeniero civil egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM; maestría en ciencias en Ingeniería Civil en Planeación y Administración de Infraestructura por la Universidad de Stanford
Gerardo Johannes Weihmann Illades
Consultor asociado en AFH consultores y asociados, S.C., empresa de consultoría en planeación, financiamiento y administración de infraestructura, así como asociaciones público-privadas y análisis de riesgos en inversiones de infraestructura. Profesor de Asignatura Plus del ITAM desde hace 23 años; catedrático desde hace 15 años de la Escuela de Derecho de la Universidad Panamericana. Ingeniero civil egresado de la Facultad de Ingeniería de la UNAM; maestría en ciencias en Ingeniería Civil en Planeación y Administración de Infraestructura por la Universidad de Stanford; maestría en ciencias en Ingeniería Industrial (Management Science and Engineering) por la Universidad de Stanford, y Maestría en Administración de Empresas por la Universidad de Pensilvania.
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