Por: Mario Vergara

Los bancos de desarrollo son instrumentos de política económica del gobierno federal que, empleados apropiadamente, deben tener un impacto en el desarrollo. Sin embargo, a pesar de su solidez financiera, no habían cumplido su misión, por lo que se requerían nuevas definiciones y cambios operativos.

La reforma financiera tiene el objetivo, entre otros, de resolver el problema de que a pesar de que el sistema financiero mexicano cuenta con intermediarios financieros sanos, el financiamiento a empresas y proyectos productivos es muy bajo. Es decir, las fortalezas del sistema financiero mexicano no se han reflejado en el desarrollo, y sectores estratégicos como el de las micro y pequeñas empresas, el agropecuario, los innovadores, la infraestructura y la vivienda no cuentan con suficiente acceso al crédito.¹

En el mundo², los bancos de desarrollo prósperos han sabido identificar y mitigar las fallas de mercado, cuentan y cumplen con un mandato bien definido, utilizan instrumentos financieros novedosos, cuidan su sustentabilidad financiera y han adoptado sanas prácticas bancarias en materia de gobierno corporativo. Por consiguiente, en la Reforma Financiera se consideran diversas acciones para reforzar a la banca mexicana: redefinir su mandato, flexibilizar su marco regulatorio y fijar medidas para mejorar su operatividad.

Justificación de la banca de desarrollo
En las primeras teorías de los sistemas financieros se subrayaba el papel de la movilización del ahorro para invertirlo en actividades productivas que favorecieran la industrialización. Hoy sabemos que las funciones de los sistemas financieros son mucho más amplias: proveen sistemas de pagos; movilizan el ahorro y otorgan crédito; vigilan y se aseguran de que el crédito sea usado correctamente, y limitan, agrupan y ponen precio a los riesgos.

Un sistema financiero eficiente es condición para promover el desarrollo económico; sin embargo, existen fallas en los mercados financieros debidas a problemas de información. Las imperfecciones de los mercados financieros obstaculizan la asignación adecuada de los recursos, así que los mercados, por sí solos, no tienen el efecto en el desarrollo que se desea.

El Estado cuenta con elementos para compensar las distorsiones del mercado, por lo que normalmente se justifica su participación en el sistema financiero. Levy et al.³ clasifican los argumentos a favor de la intervención del Estado en el sector bancario en cuatro grupos: necesidad de mantener la seguridad y solidez del sistema bancario, necesidad de superar los problemas de información asimétrica, necesidad de financiar proyectos socialmente valiosos y necesidad de promover el desarrollo financiero.

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La existencia de la banca de desarrollo se justifica con tres de estas cuatro razones: 1) contribuye a superar los problemas de la información asimétrica, lo que facilita el acceso al financiamiento, por ejemplo, de las micro y pequeñas empresas; 2) financia proyectos socialmente valiosos, por ejemplo, grandes obras de infraestructura y proyectos sustentables, y 3) ofrece servicios bancarios eficientes.

Lo importante de la intervención del Estado no es el grado de intervención en sí mismo, sino su calidad. El papel de los bancos de desarrollo en el financiamiento del desarrollo es servir de catalizador, es decir, acelerar la asignación eficiente de los recursos. Asimismo, su intervención no debe generar ineficiencias en los mercados financieros.

La forma de operación y los instrumentos de los bancos de desarrollo dependen de la falla de mercado que se quiera remediar. No se trata de decidir si un banco es de primer o segundo piso, sino de cuáles son los instrumentos adecuados para que cumpla con ese mandato, ya que puede ser de primer piso, segundo o mixto.

Al cumplir con sus funciones, los bancos de desarrollo corren riesgos, lo que forzosamente repercute en su estructura financiera. Así se cierra un círculo: el banco trata de tener un efecto en el desarrollo, se administra el apetito de riesgo y, mediante una adecuada gestión bancaria, se cuida la solvencia financiera.

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Mandato de la banca de desarrollo
Los bancos de desarrollo financian proyectos valiosos para la sociedad que al sector privado no le interesan, debido a que son poco rentables; es decir, el sector privado tiene pocos incentivos limitados para financiar proyectos que produzcan externalidades.

Rudolph⁴ considera que el mandato de la banca de desarrollo debe abarcar el sector por atender, las reglas de cooperación con el sector privado y niveles mínimos de eficiencia. En México se cumple con esta consideración, ya que cada sector que atiende un banco de desarrollo está definido por una falla de mercado. El papel de la banca de desarrollo es complementario al del sector privado. A esta banca se le aplica la normatividad de Basilea en cuanto a los montos de capitalización que garanticen su eficiencia y estabilidad financiera.

En el Plan Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2013-2018⁵ se establece que los bancos de desarrollo son “instituciones que ejercen el servicio de banca y crédito, con sujeción a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y en especial al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo, para promover y financiar sectores que les son encomendados en las leyes orgánicas de dichas instituciones”.

En México, los sectores en los que se presenta una falla de mercado y que requieren un banco de desarrollo son el agrícola⁶, el de la vivienda, la infraestructura, las exportaciones y la micro y pequeña empresa, además de que faltan instrumentos de ahorro para ciertos grupos de la población. En la tabla se presentan los bancos de desarrollo⁷ que operan en México y su objetivo:

	Institución de banca de desarrollo	Objetivo
	Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C.	Promover y financiar el comercio exterior. Procurar la eficiencia y competitividad del comercio exterior en las etapas de preexportación, exportación, importación y sustitución de bienes y servicios.
	Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C.	Financiar o refinanciar proyectos de inversión pública o privada en infraestructura y servicios públicos, así como ayudar al fortalecimiento institucional de los gobiernos federal, estatal y municipal.
	Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C.	Promover el ahorro, el financiamiento y la inversión entre los integrantes del sector del ahorro y el crédito popular; ofrecerles instrumentos y servicios financieros, así como canalizar apoyos financieros y técnicos para fomentar el hábito del ahorro y el desarrollo del sector y, en general, el desarrollo económico nacional y regional del país.
	Nacional Financiera, S.N.C.	Promover el ahorro y la inversión, así como canalizar apoyos financieros y técnicos al fomento industrial y, en general, al desarrollo económico nacional y regional del país.
	Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C.	Impulsar el desarrollo de los mercados primario y secundario de crédito a la vivienda, mediante créditos y garantías para la construcción, adquisición y mejora de vivienda, preferentemente de interés social. Acrecentar la capacidad productiva y el desarrollo tecnológico relacionado con la vivienda.

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Recapitulación
La reforma financiera parte del supuesto de que es indispensable modernizar la banca de desarrollo para transformarla en un instrumento útil para fortalecer la economía del país.

La existencia de los bancos de desarrollo se justifica por las fallas de los mercados financieros.

En México, los bancos de desarrollo atienden a un sector específico del sector privado en el que hay una falla de mercado.

Referencias

Gutiérrez, Eva, P., Rudolph, Heinz, Homa, Theodore, y Blanco Beneit, Enrique (2011). Development Banks, Role and Mechanisms to Increase their Efficiency, Policy Research Working Paper. The World Bank.

Levy Yeyati Eduardo, Micco, Alejandro, y Panizza, Ugo (2004) ¿Es conveniente la banca estatal? El papel de los bancos estatales y de desarrollo. BID.

Rudolph. Heinz (2012). State Financial Institutions: Mandates, Governance, and Beyond. The World Bank.

SHCP. Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2013-2018. Gobierno de la República. México.

SHCP (2013). Presentación de la Reforma Financiera y Exposición de Motivos del Decreto por el que se Reforman, Adicionan y Derogan diversas disposiciones que dan origen a la Reforma Financiera.